Kada zakon nadmašuje praksu: Korišteni softver u javnoj nabavi u EU

Javna nabava često isključuje korištene softverske licence unatoč jasnom zakonu EU i presudama koje potvrđuju njihovu legalnost i ekonomske prednosti. Ova konzervativna praksa dovodi do nepotrebnog prekomjernog trošenja javnih sredstava, iako su licence s sekundarnog tržišta široko korištene, potpuno podržane i pravno sigurne kada su pravilno dokumentirane.

Kako se digitalna transformacija ubrzava u različitim sektorima, organizacije se sve više nalaze u zamci rastućih troškova softvera. Javne institucije, posebno, često se nalaze u posebnom ograničenju, vođene hitnom potrebom za digitalizacijom dok istovremeno doživljavaju pritisak da stalno smanjuju troškove. U pravnom okviru, postalo je uobičajeno uključivati opciju kupnje korištenog softvera kao učinkovit način za pomirenje ovih ograničenja. Ipak, prakse javne nabave često zaostaju za mogućnostima koje nude trenutne regulative.

I dalje postoje mnoge zablude, nerazumijevanja i pitanja u vezi s korištenjem sekundarnog tržišta softvera. Osobito osjetljivo područje je uloga "korištenog" softvera u javnoj nabavi. Oprez koji pokazuju donosioci odluka je zapanjujući, s obzirom na to da su već postojale presude koje su ukazivale da su naručitelji, bez opravdanja, isključili korišteni softver iz postupaka javne nabave.

Zakon naspram praksi

Legalnost kupnje softvera s sekundarnog tržišta potvrđena je Direktivom Europskog parlamenta od 23. travnja 2009. i presudom Suda pravde Europske unije (CJEU) donesena tri godine kasnije. Uvjeti za prijenos prava vlasništva nad softverom uključuju: stjecanje doživotne licence, osiguranje da se softver više ne koristi od strane prethodnog vlasnika i ograničavanje transakcije na područje Europskog ekonomskog prostora (EEA).

Od 1991. godine, unutar Europske ekonomske zajednice (EEZ) a kasnije Europske unije, regulative su dopuštale legalnu trgovinu korištenim softverom diljem zajednice. Ipak, sekundarno tržište značajnije je raslo tek nakon 2012. godine, nakon presude CJEU u predmetu C‑128/11, koja je potpuno potvrdila ono što je dugo implicirano europskom direktivom.

Danas, sama mogućnost trgovanja korištenim softverom više se ne dovodi u pitanje, a vodeći dobavljači softvera su to prihvatili. Mnogi trgovački subjekti i pojedinačni potrošači široko koriste ovaj pravno usklađeni oblik uštede troškova prilikom stjecanja softverskih licenci. Ipak, javni sektor često ostaje vrlo konzervativan: oni koji upravljaju javnim sredstvima često nemaju nikakvih poteškoća pri kupnji softvera za nekoliko puta veću cijenu od nužne. Jedan od razloga za to je trajni nedostatak znanja - dužnosnici često pretpostavljaju da "korišten" znači "star", bez podrške ili inferioran. U praksi, međutim, otprilike 80% sekundarnog tržišta softvera sastoji se od najnovijih Microsoft programa koji su još uvijek potpuno podržani od strane dobavljača. Ovaj trend je dodatno pojačan migracijom na rješenja temeljenima na oblaku: veliki klijenti preprodaju desetke tisuća doživotnih licenci, koje se zatim zamjenjuju modelima temeljenim na pretplati.

U isto vrijeme, javni sektor već je značajan korisnik korištenog softvera. Mnoge institucije - uključujući one podložne zahtjevima upravljanja kibernetičkom sigurnošću NIS2, kao što su energetska infrastruktura, bolnice, hitne službe, policija i obavještajne agencije - koriste ga. Ove institucije obično imaju specijaliste za upravljanje rizikom kibernetičke sigurnosti koji lako prepoznaju da se uštede od nižih troškova licenci mogu preusmjeriti na poboljšanje sigurnosti u drugim područjima, čime se kupnja čini racionalnim izborom.

Konzervativni pristup je češći u manjim organizacijama koje nemaju dovoljno IT, pravne, ili kibernetičke sigurnosne stručnosti. U ekstremnim slučajevima, ovi procesi se outsourcaju vanjskim agencijama koje se plaćaju na osnovi fiksne naknade za upravljanje javnom nabavom. Takve agencije često nisu motivirane da troše vrijeme analizirajući potencijalne uštede ili provjeravajući jesu li alternativna rješenja jednako sigurna.

Utvrđene prakse unutar EU

Dobre prakse već postoje unutar pravnih okvira nekoliko europskih zemalja, uključujući Njemačku i Češku. U oba slučaja, nadzorna tijela su izdala odluke koje zahtijevaju od naručitelja da prihvate ponude koje uključuju sekundarni softver. Ovaj pristup omogućio je učinkovitije upravljanje javnim sredstvima - smanjujući pritisak na javne proračune i porezne obveznike, dok je oslobađao resurse koji se mogu preusmjeriti na druge bitne javne potrebe diljem Europe.

Javni dužnosnici u ovim zemljama su sada dobro svjesni da ponude koje uključuju licence s sekundarnog tržišta moraju biti dopuštene. Postupci javne nabave stoga bi trebali biti provedeni na način koji izbjegava izgovore ili umjetna ograničenja, kao što su zahtjevi za identične - ali skuplje - softvere kupljene izravno od proizvođača, na primjer kroz obveznu registraciju u specifičnom portalu licenci. U isto vrijeme, naručitelji su morali naučiti kako formulirati prikladne zahtjeve za dokumentaciju za korištene licence, kako bi izbjegli potencijalne prijevare. Baš kao što je standardna praksa dodijeliti novu licencu računu naručitelja u portalu dobavljača, sada se široko razumije da to možda neće biti uvijek moguće u slučaju korištenih licenci. Umjesto toga, vlasti zahtijevaju kopije dokumenata koji potvrđuju pravni izvor licenci i provjeravaju njihovu internu dosljednost.

Ipak, u mnogim europskim zemljama javni naručitelji još uvijek ostaju na rubu ovog tržišta i često - iracionalno - preferiraju nove licence, čak i kada su do pet puta skuplje od prethodno posjedovanih. Time neopravdano "troše" ograničena javna sredstva koja dolaze od poreznih obveznika.

Takav pristup je, naravno, koristan najvećim dobavljačima softvera. Upravo u odnosu na njihove proizvode sekundarno tržište za doživotne licence djeluje najefikasnije unutar EU. Ipak, mnogi subjekti još uvijek ne prepoznaju da je takozvana preostala vrijednost doživotne licence legitimna komponenta kupovne ekonomike. Kupci mogu ovu vrijednost uzeti u obzir od samog početka, a ona može čak opravdati izbor skupljeg proizvoda u zamjenu za potencijalno veću vrijednost preprodaje u budućnosti.

Javne naručiteljske vlasti i načelo jednakog tretmana

Iako javne naručiteljske vlasti djeluju unutar unaprijed definiranih proračuna, obično im nedostaje dubinskog znanja o zakonodavstvu vezanom uz softver i - za razliku od komercijalnih subjekata - obvezuju ih stroge regulative javne nabave, uključujući načelo jednakog tretmana.

Privatni subjekti mogu relativno lako upravljati rizikom kupnje neispravno licenciranog novog ili korištenog softvera: odabiru pouzdane dobavljače i odbacuju sumnjivo niske cijene. Javni sektor se suočava s većim izazovima u ovom pogledu.

Umjesto zahtijevanja dokumentacije koja potvrđuje pravni izvor softvera i kvalifikacije izvođača, uobičajeni ishod je otvoreno odbijanje ponuda koje uključuju korištene licence. Ovo, zapravo, nepotrebno povećava troškove javne nabave. Važno je napomenuti da ovo pitanje obično ostaje izvan interesa javnosti, medija i revizora.

Sličan obrazac možemo primijetiti i u postupcima stečaja, gdje se vrijednost softvera - koja statistički predstavlja oko 1% imovine tvrtki - često zanemaruje i obično se ne monetizira, što rezultira financijskim gubicima za vjerovnike.

Njemačka: Vergabekammer Münster (1. ožujka 2016., VK 1-02/16)

Prije spomenuti njemački primjer odnosi se posebno na presudu prvog stupnja Vestfalne javne nabavne komore (Vergabekammer Westfalen) pri Okružnoj vladi Münster (Bezirksregierung Münster), od 1. ožujka 2016., predmet br. VK 1-02/16. Nadzorno tijelo je nedvosmisleno odbilo praksu koja zahtijeva isključivo "nove licence", precizirajući određeni program licenci, i ograničavajući ekonomsku konkurenciju na uski krug licenci rješenja (LSP).

Prema presudi:

Prilikom kupnje volumenskih softverskih licenci, naručitelj se ne smije ograničiti isključivo na nove licence, isključujući opskrbu korištenim licencama isključivo kako bi izbjegao rizik da proizvođač softvera može potraživati naknade za zabranu ili štetu u vezi s korištenjem softvera temeljenog na korištenim licencama. Ovaj rizik se može ublažiti tražeći od ponuditelja da daju odgovarajući dokaz o iscrpljenju prava distribucije ili uključivanjem klauzule o naknadi u ugovor.

Presuda je općenito kritizirala nedostatak transparentnosti, a posebno kombinaciju zahtjeva vezanih uz nove licence i određeni program licenci, što je dovelo do značajnog ograničenja ekonomske konkurencije.

U isto vrijeme, Komora je smatrala da su prednosti novih licenci koje je isticala javna vlast nedovoljne za opravdanje njihovog isključivog zahtjeva. Ove su uključivale, osobito, značajke kao što su pristup online portalu, sveobuhvatno upravljanje licencama, jedinstveni ključ instalacije za softver kupljen u trenutku i ubuduće, i mogućnost naručivanja manjih količina softvera bez ponovne pregovaranja ugovora. Presuda je zaključila da to nisu karakteristike predmeta javnog ugovora, već uvjeti koji uređuju način na koji će se proizvod koji se stječe staviti na raspolaganje.

Češka Republika: Odluka ÚOHS (21. srpnja 2021., 25008/2021/500/AIv)

U Češkoj Republici, 21. srpnja 2021., Ured za zaštitu konkurencije (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, ÚOHS) - koji također nadzire javnu nabavu - izdao je odluku br. 25008/2021/500/AIv. Odluka se izrijekom odnosi na njemačku presudu o kojoj je riječ.

Središnja teza je da, budući da softver ne "troši", isključivanje izvođača isključivo zbog jednog razlikovnog faktora - izostanka registracije korištenog softvera u alatu ili portalu proizvođača - predstavlja neopravdanu i zapravo, nesrazmjernu diskriminaciju. To je još očitije ukoliko izvođač nudi alternativni alat za upravljanje.

Važno je napomenuti da javne naručiteljske vlasti obično koriste alate za upravljanje softverskim imanjima od različitih dobavljača čija rješenja koriste. Osim toga, čak i unutar jednog alata, rijetko imaju sve licence od jednog proizvođača registrirane – jer za mnoge programe licenci, sami proizvođači ne dopuštaju unos licenci u takve portale.

Na primjer, u slučaju Microsofta, licence stečene izvan volumenskog licenciranja – poput OEM ili maloprodajnih licenci – ostaju izvan službenog Microsoft 365 administrativnog portala.

Također, nadležna vlast je zaključila da je nesrazmjerno isključiti izvođača koji nudi identičan, zakonito stečen softverski proizvod isključivo zato što proizvođač ne pruža podršku za registraciju tih licenci u svom portalu.

Ovaj pristup značajno ograničava kontrolu proizvođača nad uvjetima tržišta i razinama cijena. U isto vrijeme, vrši stvarni pritisak na proizvođače da smanje sveukupne cijene - posebno s obzirom na to da proizvođači (za razliku od posrednika koji djeluju na sekundarnom tržištu) uživaju veću fleksibilnost u oblikovanju konačnih cijena. Ne snose troškove povezane s pronalaženjem prilika, stjecanjem, obradom i provjerom dokumentacije, ili samim kupnjom licenci. Njihov je glavni trošak razvoj proizvoda, koji je u praksi nerazmjerno raspoređen između globalnih tržišta.

Mala, ali značajna pojedinost: njemačka presuda obuhvaća 18 stranica, dok češka odluka ima 61 stranicu.

Slučaj grada Mosta: Javna nabava ograničena na sekundarno tržište

Osobito zapažajući primjer je javna nabava koju je pokrenuo češki grad Most, koja je izričito bila ograničena na softver s sekundarnog tržišta - jer sredstva dodijeljena u gradskom proračunu nisu odgovarala cijenama novih licenci.

Iako se u teoriji može postaviti pitanje je li takav pristup diskriminacija prema novim licencama, u praksi to ne bi trebao predstavljati problem. Nove licence se lako mogu "pretvoriti" u korištene licence tako da ih prvo dodijele prodavatelju, a tek zatim ih prodaju. Slični mehanizmi uobičajeni su, na primjer, u trgovinama automobila koje moraju ispuniti kvote prodaje nametnute od proizvođača. Toward the end of a reporting period, dealers often register new vehicles in their own name and subsequently resell them in order to meet targets and secure higher discounts.

Iz strogo pravne perspektive, međutim, vjerojatno bi bilo "čišće" objaviti javnu nabavu za required type of software without imposing a specific licensing model - including the exclusive requirement to source licenses from the secondary market.

Što dolazi sljedeće?

Ključno pitanje je u kojem smjeru će se razvijati politike javne nabave: hoće li vlasti postepeno slijediti pristupe već usvojene u zemljama kao što su Njemačka i Češka, ili će javne nabave nastaviti prioritizirati zaštitu profitnih modela dobavljača softvera - što će dovesti do većih izdataka za javne uprave.

Vrijedi napomenuti da mnoge javne vlasti širom Europe već kupuju softver sa sekundarnog tržišta. Druge formalno odbacuju takva rješenja; međutim, to ne znači nužno da u njihovim organizacijama nema korištenih licenci. U mnogim slučajevima, one se stječu neizravno - na primjer, kao dio kupnje hardvera, praksa koja je postala uobičajena čak i među najvećim distributerima hardvera.

U isto vrijeme, javne institucije također se mogu suočiti s problemima s softverom kupljenim kao "novi" koji je u stvari nepravilno licenciran, ili gdje je kupljena pogrešna vrsta ili broj licenci.

Opasnost - da; isključenje ponuda za korištene licence - ne

S obzirom na različitu kvalitetu usluga i proizvoda na tržištu, javne naručiteljske vlasti trebale bi biti oprezne, budući da tržište softvera - nažalost, kako za korišteni tako i za novi softver - uključuje i nepoštene prodavače.

Prilikom kupnje novog softvera, naručitelji bi uvijek trebali inzistirati na tome da licence budu izravno dodijeljene njihovom računu kod proizvođača. U slučaju korištenog softvera, trebali bi umjesto toga zahtijevati dokumentaciju koja transparentno potvrđuje zakoniti izvor softvera.

U isto vrijeme, takvi zahtjevi za dokumentacijom moraju ostati razmjerni: dovoljni za utvrđivanje dosljednog lanca porijekla, ali bez zloupotrebe formalnih zahtjeva kao sredstva za eliminaciju ponuda koje uključuju korišteni softver. Treba imati na umu da mnoge licence imaju dugu povijest – koja traje 10 ili čak 20 godina - i da bi potpuna dokumentacija uzastopnih nadogradnji mogla iznositi stotine stranica.

Sve dostavljene informacije trebale bi biti interno dosljedne. Međutim, postoje legitimne sumnje o razmjernosti zahtijevanja svih dokumenata u izvornom obliku, ovjerenih aktov, ili ponovnog dokazivanja istih činjenica različitim vrstama dokaza. Standard kvalitete dokaza koji je dovoljan, na primjer, za podršku kaznenoj osudi, trebao bi biti također dovoljan u ovom kontekstu.